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L’urbanistica riformista

Di EUGENIO PARI

Nel tentativo di riportare, seppure per sommi capi, quanto di importante e positivo ci sia stato nell’esperienza di governo della sinistra, del Pci, in Emilia-Romagna non si può tralasciare senz’altro la stagione dell’urbanistica riformista che ha visto in Giuseppe Campos Venuti il proprio rappresentante principale.
In Emilia Romagna negli anni Sessanta e Settanta si sperimentarono i cosiddetti ‘piani riformisti’. Tema fondante di questi piani era il contenimento della rendita urbana. Nei Comuni il contenimento della rendita avveniva tramite la riduzione delle previsioni private dei piani regolatori comunali. Lo strumento utilizzato per comprimere la rendita fu il piano delle aree per l’edilizia economica e popolare – il Peep – introdotto dalla legge del 1962. Nell’aprile del 1962, il ministro Sullo era riuscito a fare approvare dal Parlamento un’anticipazione della sua riforma che riguardava l’acquisizione delle aree per l’edilizia economica e popolare prevedendone l’esproprio a prezzi più bassi di quelli di mercato.
Essenzialmente alla base dell’urbanistica riformista ci sono tre caratteri distintivi1:
1. Lotta alla rendita urbana ed edilizia, alla speculazione, perché sottrae risorse agli investimenti produttivi deprimendo al tempo stesso lo sviluppo economico del paese;
2. La città pubblica è una risposta prioritaria alla domanda di servizi collettivi che esplode a seguito della massiccia crescita della città trasformata dall’immigrazione dalle campagne;
3. I Comuni vogliono governare le trasformazioni fisiche e funzionali delle città e del suolo urbano, sia quello pubblico che quello privato con strumenti, piani e leggi appositamente elaborati.
Il reperimento di aree a costi più contenuti permetteva ai comuni di immaginare e pianificare strumenti con obiettivi di regolazione economica e per l’innalzamento della qualità di vita nelle città “(…) Il primo principio era quello di usare il Peep per anticipare la riforma urbanistica, sottraendo aree alla rendita urbana, mentre il secondo chiedeva di usare il Peep, quale elemento determinante dello sviluppo urbano”2.
Nel 1970, vennero istituite le Regioni a statuto ordinario, e ad esse si trasferirono le funzioni relative al governo del territorio ed alla pianificazione.
È a partire da quegli anni che, da parte dei Comuni dell’Emilia-Romagna, si sviluppa una intensa attività di pianificazione urbanistica. La legge urbanistica nazionale vigente, che costituisce ancora oggi il riferimento per tutta l’attività di pianificazione urbana e territoriale è del 1942. L’attività pianificatoria coinvolge una parte considerevole del territorio regionale e rappresenta una base concreta di sperimentazione e innovazione, “ un vero e proprio laboratorio di elaborazione, di proposta e di verifica”3.
Un laboratorio in crescita che fornisce indicazioni di straordinaria importanza all’iniziativa e alle leggi non solo a livello regionale, ma anche, e soprattutto, a quello nazionale.
Sono, infatti, i piani delle città emiliane degli anni ’60 che affrontano il sistema insediativo in termini di struttura e di funzionalità dello spazio pubblico, di rapporto tra spazio pubblico e attività urbane, in termini di standard urbanistici e di concorso dell’intervento privato nella costruzione del sistema urbano, e sono appunto questi piani che rappresentano la provocazione determinante.
Nel 1967 per i tipi di Einaudi esce “Amministrare l’urbanistica” di Giuseppe Campos Venuti, che racconta le esperienze “sul campo”, come assessore all’urbanistica del Comune di Bologna fra il 1960 ed il 1966, e come progettista di numerosi piani. In alcuni capitoli viene sviluppato il tema della rendita fondiaria urbana ed il ruolo assunto dal regime immobiliare4.
Campos Venuti ne parlerà in una intervista del 2007 sostenendo che

la strategia era tutto sommato semplice. Allora era possibile che il comune acquisisse i terreni agricoli che si volevano urbanizzare espropriandoli ad un prezzo di mercato non troppo superiore a quello agricolo originario; oppure proponendo un esproprio soggetto a compenso consensuale leggermente maggiorato, per fare presto ed evitare lunghi contenziosi, metodo pragmatico che poi diventò legge. Il comune poteva realizzare la politica urbanistica del nuovo piano, a vantaggio di tutti i cittadini che finalmente avevano a disposizione i servizi pubblici prima mancanti, ma anche di tutti gli utilizzatori, che costruivano abitazioni, uffici, fabbriche su terreni ben urbanizzati, ottenuti a prezzi non speculativi. Questa politica si spiega facilmente con un esempio emblematico: durante gli anni Sessanta e Settanta, quindi nel corso di vent’anni, 2.000 ettari di terreni (per capirsi 20 milioni di metri quadrati, pari al 15% del territorio comunale) passarono materialmente dalla condizione agricola a quella urbana. Di questi: 1.700 ettari, cioè l’85 per cento, passarono per le mani del comune con il meccanismo antispeculativo che ho ricordato quindi il controllo della trasformazione urbanistica fu in larghissima misura sottoposto alle scelte dell’amministrazione. Gran parte dei suoli, quelli degli uffici, delle fabbriche e delle abitazioni non riservate all’edilizia economica e popolare, tornavano in seguito ai privati a prezzi non speculativi mentre restavano al comune e ad altri enti pubblici le aree dei servizi e del verde, in misura enorme rispetto al passato, e quelle delle abitazioni popolari ed economiche.5

Non c’è dubbio che anche il Piano per l’edilizia popolare, varato a Bologna tra anni Sessanta e Settanta, volesse rappresentare, oltre che una classica misura anticongiunturale dell’ente locale e un esplicito sistema di riequilibrio territoriale, demografico e sociale della città e delle funzioni urbane, anche un forte, anzi il più forte esempio di “pubblicizzazione” di un consumo primario e di per sé strettamente privato.
È il rilancio e il riorientamento di un settore, quello edilizio che, dal 1963 al 1965, conosce un importante calo di attività pari al 67% sulle nuove costruzioni, mentre i prezzi in lire al metro quadro delle abitazioni cittadine rimangono comunque alti. Non a caso, è lo stesso Dozza, lo si è già ricordato, a parlare della necessità di “imporre scelte di investimenti tali da convertire settori produttivi di beni di consumo durevoli in fonti di moderni beni strumentali e di investimento (…). Questa appunto è condizione perché si affermi una diversa struttura dei consumi”6.
Il bene durevole qui in questione è chiaramente la casa, che, per tradizione, poteva divenire una legittima allocazione di risorse in capo al pubblico ricoprendo una funzione marcatamente assistenziale, ovvero “per difendere i cittadini più deboli dalle intemperie sociali (necessità di un alloggio o necessità di un lavoro)”. Agli occhi della giunta bolognese essa veniva invece a rappresentare “una condizione di completa integrazione sociale con la comunità(…) un servizio sociale e un consumo pubblico (…). Significa che la casa, come la cultura, come la salute, rappresenta, più che un diritto dell’individuo, una necessità collettiva per tutta la società”7. Significava inoltre un esplicito intervento di orientamento dei bilanci familiari in direzione di un fondamentale consumo reso maggiormente accessibile in tempi di progressiva redistribuzione dei redditi. I risultati complessivi di questa scelta sono ben noti: mentre a Roma, tra il 1963 e il 1968, solo il 7,4% dei vani costruiti erano opera di piani di edilizia popolare e a Milano complessivamente toccavano appena il 15%, nello stesso periodo la percentuale realizzata a Bologna arrivò al 34,7% del totale costruito116.

La stagione del riformismo urbanistico matura nei piani attraverso lo sviluppo di nuovi metodi e strumenti di pianificazione. Il punto di partenza è rappresentato dal riconoscimento del peso della rendita fondiaria su ogni scelta urbanistica. Si può senz’altro dire che i piani innovativi hanno anticipato le leggi riformiste. Come ha sostenuto Campos Venuti “(…) l’urbanistica riformista è molto semplicemente quella che riconosce il mercato e le sue esigenze, ma ad esso impone però regole di comportamento che, senza soffocare, anzi stimolando l’iniziativa imprenditoriale, sono necessarie a difendere e garantire gli interessi generali della comunità urbana e nazionale”.
Il tema della proprietà immobiliare “ fu dunque la prima trasformazione innovativa che caratterizza il passaggio dalla generica urbanistica moderna ad una più impegnata urbanistica riformista(…)” all’interno di una cornice normativa che nel corso degli anni ’60 e ’70 e di una prassi pianificatoria che venivano sicuramente implementate dal contributo culturale dell’urbanistica riformista. a Bologna e a Reggio Emilia, a Modena e negli altri comuni che “ praticarono la politica riformista finchè questa fu possibile, si realizzarono città a misura d’uomo e fu la città bella a imporsi “8. Anche se, come ha notato Piccinini

l’urbanistica riformista non è però riuscita sempre a contrastare con efficacia il sistema immobiliare (…). L’auspicato ‘modello regolativo’ non ha funzionato, perché: a) si è sostanzialmente sottovalutato il progressivo impoverimento delle fonti di finanziamento degli enti locali e il meccanismo, per certi versi perverso, degli oneri di urbanizzazione; b) si è sopravvalutato il metodo della concertazione/negoziazione: non si è cioè mai data attenzione al tema della fiscalità locale, o almeno non lo si è fatto fino a quando tale questione non è stata sollevata, maldestramente con altri fini, da determinate forze politiche nazionali.117.

L’urbanistica riformista e le stagioni dei piani che sono stati prodotti ha messo in luce il paradosso che, nella regione più pianificata d’Italia, seppure in modi più composti si è accentuato il consumo di suolo urbano e la dispersione insediativa, realizzando uno scarto notevole tra le enunciazioni e l’attuazione.
L’urbanistica, nonostante quello che se ne dicesse e nonostante le non poche perplessità (per usare un eufemismo) di alcuni settori del Partito comunista, non equivaleva al “mettere un mattone sopra l’altro”, rappresentò in quegli anni un altro strumento di lotta politica per il cambiamento, uso il termine lotta perché gli interessi su cui andava ad intervenire e che giocoforza doveva anche contrastare erano fortissimi, basti pensare alla fine ingloriosa che il democristiano Fiorentino Sullo dovette subire contrastato prima di tutto all’interno del suo partito non appena, nel primo governo di centrosinistra, tentò di mettere una mano regolatrice ai fortissimi interessi speculativi che si andavano sempre più sviluppando nel Paese. Campos Venuti ne parlò in questi termini, spiegando la funzione anticiclica, progressiva e riformista dell’urbanistica e della linea adottata dal Pci “ci battevamo per mantenere le industrie a Bologna che se ne stavano allontanando proprio a causa dei valori di mercato già raggiunti dalle aree industriali. Il comune fece allora una scelta coraggiosa: espropriò i terreni agricoli in periferia e li trasformò in aree industriali attrezzate da vendere a basso costo, facendo un’efficace concorrenza ai prezzi speculativi del mercato”. Ciò permise la nascita di decine di nuove industrie che “sorsero (…) in città negli anni Sessanta e Settanta, mentre dalle grandi città italiane già fuggivano nelle cinture intercomunali, o più lontano; così evitammo a Bologna un troppo rapido decentramento industriale”. Il sistema verteva sull’acquisto di aree a costi accessibili essendo il loro valore non troppo distante da quello delle aree agricole tale da aprire la strada ad una politica “che poi risultò decisiva per maturare nella città una nuova condizione sociale e conquistare anche il consenso dell’opinione pubblica: la diffusione capillare dei servizi. Cominciando dalla scuola; ci eravamo accorti, infatti, che fuori dal centro storico nel Comune di Bologna c’era una sola scuola media, il che per un’amministrazione di sinistra era una lacuna certamente grave. I lavoratori che abitavano in periferia avevano a disposizione soltanto le scuole elementari e ciò rifletteva una concezione della classe operaia di tipo retrogrado e non certo emancipatrice”. L’acquisizione di aree i a costi accessibili consentì di “diffondere le scuole di ogni ordine e grado in tutto il territorio comunale così il primo intervento pubblico che si operava in un nuovo quartiere, era quello di realizzare i servizi scolastici”. Successivamente all’implemento di dotazioni scolastiche venne l’attuazione di tutti gli altri servizi. Diffusione dei servizi, collocazione non più periferica dei quartieri popolari “fu il segno che meglio fece capire ai cittadini bolognesi la novità dell’urbanistica riformista”. La politica dell’urbanistica riformista era quindi composta dalla salvaguardia del centro storico, delle aree ambientalmente rilevanti come la collina, dal decentramento dei servizi terziari e dal mantenimento dei servizi industriali a comporre “una strategia che investiva complessivamente tutta la città, (…) [che] andava a beneficio dell’intera città e di tutti i cittadini. Così il nuovo piano regolatore generale che venne adottato nel 1970 ebbe il consenso dell’opinione pubblica e della comunità”. Aggiunse Campos, riportando le differenze con l’oggi che “il sistema immobiliare è radicalmente cambiato perché durante l’iniziale crescita delle città era possibile applicare la scelta riformista bolognese espropriando a prezzi relativamente bassi le aree di espansione. Oggi invece prevale il problema di vaste aree che è necessario riqualificare nelle città esistente e il costo degli espropri, cresciuto a dismisura, è diventato impraticabile per governare la trasformazione”9.
L’urbanistica, la pianificazione del territorio, le politiche edilizie e le varie declinazioni della rendita immobiliare negli anni presi in oggetto dovevano emergere nel dibattito sociale e politico perché dalle soluzioni progressive ai problemi che ponevano si potevano neutralizzare questi congegni del capitale per attuare la lotta di classe.

 

  1. Intervento di F. Tomasetti al convegno Gli anni ’60 e il futuro: Urbanistica riformista, Rimini, febbraio 2018
  2. G. Campos Venuti, Amministrare l’urbanistica oggi, pag. 33, INU Edizioni, Roma 2012
  3. Rapporto sullo stato della pianificazione urbanistica in Emilia-Romagna, Regione Emilia-Romagna 1999, a cura di Regione Emilia-Romagna Assessorato al Territorio programmazione e Ambiente, Province dell’Emilia-Romagna, INU Emilia-Romagna, pag.24. in M. Piccinini, Le stagioni dell’urbanistica riformista in Emilia-Romagna, Ricerche e progetti per il territorio, la città e l’architettura, n. 6, giugno 2013, ISSN 2036 1602
  4. G. Campos Venuti, ibidem.
  5. G. Campos Venuti, Quando il Comune di Bologna scelse l’urbanistica riformista,Bologna, 4 aprile 2007 Intervista di Paola Furlan
  6. ACCBo, relazione del sindacodi presentazione al bilancio comunale preventivo per il 1965, seduta del 23 giugno 1965, p.1216 in R. Parisini, La città e i consumi. Consumi e trasformazioni urbane a Bologna tra anni ’50 e ’70, tesi, pag. 100
  7. P. Ginsborg, Storia d’Italia…, cit., p.401 in R. Parisini, La città e i consumi. Consumi e trasformazioni urbane a Bologna tra anni ’50 e ’70, tesi, pag. 100
  8. G. Campos Venuti, L’urbanistica riformista. Antologia di scritti, lezioni e piani, a cura di F.Oliva, Etaslibri in M. Piccinini, Le stagioni dell’urbanistica riformista in Emilia-Romagna, Ricerche e progetti per il territorio, la città e l’architettura, n. 6, giugno 2013, ISSN 2036 1602
  9. G. Campos Venuti, Quando il Comune di Bologna scelse l’urbanistica riformista,Bologna, 4 aprile 2007 Intervista di Paola Furlan
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Nota sull’affidamento del Psc di Rimini a Campos Venuti

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Eugenio Pari e Giuseppe Campos Venuti

Le qualità professionali e la conoscenza del nostro territorio di Tecnicoop sono fuori discussione. Il nome di Campos Venuti potrebbe essere una garanzia per rifondare le politiche di governo del territorio a Rimini, infatti nonostante la non più giovane età le sue idee di sviluppo e le modalità di pianificazione sono assolutamente all’avanguardia non solo in Italia ma anche in Europa. D’altra parte il fatto che il Prof. Campos Venuti sia stato docente di pianificazione nell’università di Berkeley segna precisamente il profilo internazionale del noto urbanista. Le sue qualità e capacità sono indiscutibili.
Tutto questo però non basta perché occorrono chiari e precisi indirizzi
politici se è vero che, come recita l’adagio popolare, “si lega sempre il
cavallo dove decide il padrone”. Occorre un chiaro e decisivo indirizzo
politico per segnare una svolta alla politica delle varianti e alla
contrattazione privato – pubblica a tutto svantaggio del secondo sugli usi del territorio. Spero di sbagliare ma non vorrei che a causa di project financing e Piano strategico ci si ritrovasse con uno strumento di pianificazione, regolazione e sviluppo del territorio all’avanguardia ma solo sulla carta e quindi impossibilitato nello sprigionare le proprie traiettorie di sviluppo sostenibile arginando la rendita immobiliare che, non solo a Rimini, sta prendendo il sopravvento sui cittadini.
Rimane irrisolta la contraddizione tra funzioni di governo del territorio
previste dalla legge e in capo al PSC e una contrattazione spiccia che consuma irrimediabilmente il territorio senza produrre alcuna ricchezza in termini di occupazione e investimenti duraturi prevista invece dai project che trovano il loro caposaldo ideologico nel misterioso e fumoso Piano strategico.

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