Le politiche locali quali strumenti di democrazia progressiva

Di Eugenio Pari

Il riferimento dei comunisti nel governo dell’Emilia-Romagna fu l’esperienza del socialismo municipale, sebbene fra queste due esperienze sussistessero diversità.

È bene comprendere da quali presupposti si partì per la definizione delle politiche pubbliche in Emilia-Romagna e in particolare quale funzione si tentò di dare alle aziende pubbliche nella lunga esperienza di governo.

Nell’azione il peso maggiore era dato agli interventi in grado di valorizzare le esperienze che potessero fornire servizi reali ad un tessuto economico ed imprenditoriale formato da piccole e piccolissime imprese il più delle volte artigianali che costituivano e tuttora costituiscono il nerbo dell’economia regionale, questi servizi negli anni rappresenteranno il fiore all’occhiello del modello emiliano.

D’altra parte era presente l’idea di considerare gli imprenditori di queste piccole fabbriche in un certo senso come lavoratori subordinati.

In un quadro di alleanza tra braccianti, operai e piccola borghesia, un’alleanza tra città e campagna, si tendeva a raggiungere un doppio risultato dal punto di vista economico: quello del contrasto delle grandi concentrazioni monopolistiche e quello di sostenere una crescita economica in un contesto dove la disoccupazione arrivava a punte che superavano il 60% come per esempio nelle aree più depresse della provincia ferrarese.

Il PCI attraverso la politica delle alleanze perseguita ed applicata in Emilia-Romagna riuscì a caratterizzarsi in forma assolutamente originale nello scenario dei partiti comunisti dell’Europa occidentale, “maturando una cultura di governo tale da giustificare la propria candidatura a partito di governo del Paese”.1

I servizi pubblici locali facevano parte di una piattaforma di lotta generale locale per nuove fonti di lavoro e per l’espansione industriale. L’obiettivo era anche quello di raggiungere un controllo democratico “nell’ambito di una diversa politica tariffaria basata sull’accentramento dei reali costi di produzione (…); revisione e controllo democratico dei Comuni sui contratti di fornitura ai privati; (…) sviluppo e potenziamento delle aziende municipalizzate per la distribuzione dell’energia con la revisione dei pubblici contratti”.2

Le politiche realizzate negli anni ’60 in Emilia Romagna rappresentavano il tentativo di realizzare dal basso e dalla periferia le condizioni di un welfare state non solo assistenziale, ma di grande intervento del pubblico nell’economia e nella produzione.

Questa alleanza antimonopolistica viene spiegata da Fausto Anderlini individuando l’esistenza nella formazione regionale delle forze produttive progressive, storicamente date, su cui grava l’ipoteca monopolistico – finanziaria in stretto connubio con lo Stato – apparato centralizzato tendente invece a squilibrare le potenzialità espansive.3

Di fronte a questo scenario la necessità era quella di procedere ad una razionalizzazione che avrebbe marginalizzato il capitale finanziario e i ceti improduttivi. Avviare una razionalizzazione capitalistica che attraverso una politica dei prezzi potesse portare vantaggio alla grande massa di coloro che richiedevano servizi per uso domestico, ma anche a vantaggio dell’artigianato e dei piccoli e medi imprenditori. Soprattutto però ci si concentrava per impegnare le industrie di stato come l’Eni a realizzare i propri fini istituzionali, ossia per l’intensificazione della ricerca e dello sfruttamento del metano e per la rottura dei cartelli monopolistici.

Nel 1959 era già presente una proposta di costituire, seppure a livello regionale, un Ente per l’energia, “le vie per l’industrializzazione passano dunque attraverso profondi mutamenti di indirizzo della politica governativa, attraverso una battaglia antimonopolistica”.4

Oltre i servizi pubblici locali ci sono i servizi socio-educativi quali elementi fondanti del “modello emiliano”, questi due cardini della politica dei comunisti e delle sinistre vengono “da lontano”, e sono rintracciabili nelle prime esperienze di governo locale dei socialisti nella regione.

Esiste una tradizione, quindi, dove “i risultati odierni sono il frutto di un’evoluzione storica lunga e affondano le radici in un passato fatto di tradizioni municipali, associazionismo, lotte sindacali e più in generale politiche per la protezione sociale”5.

La gestione nazionale di servizi come la sanità, ha in verità diverse critiche, ma l’istituzione del principio costituzionale dell’universalità di tale servizio ha permesso comunque un livello minimo del servizio declinato in modi assai diversi quante sono le diversità economiche del panorama regionale italiano. Nelle pieghe delle deleghe alle gestioni locali, non solo sui servizi sanitari, ma anche sulla casa e più in generale sui servizi afferenti al welfare, possiamo senz’altro affermare che l’Emilia-Romagna ha raggiunto nel corso degli anni importanti eccellenze divenute addirittura modello per altre regioni. Infatti come scrive Matteo Troilo: “il ‘modello emiliano’ sembrava riconoscere proprio nel welfare locale una delle sue caratteristiche più forti e identificative. Il welfare locale aveva infatti trovato un terreno molto fertile nella presenza di un benessere diffuso e di una società con poche divisioni. A partire dagli anni 70 la situazione sociale complessiva della regione è però iniziata a cambiare, se nell’economia la regione ha conservato i suoi tratti peculiari questo non si è verificato nella politica e nella società. Con il tempo è calata la partecipazione politica e quelle caratteristiche virtuose che caratteristiche virtuose che caratterizzavano la regione, come bassi livelli di criminalità e forti meccanismi di integrazione sociale, sono andati scomparendo. Sono cambiati i modi di fare famiglia e la regione ha mostrato nel tempo una forte tendenza verso l’instabilità coniugale, il calo delle nascite e l’invecchiamento della popolazione (Barbagli – Pisati – Santoro, 2001, pag. 21).6

Senza le tradizioni socio-culturali della regione c’è da credere che il sistema del welfare locale non avrebbe avuto lo stesso successo. Il conflitto sociale, come elemento propulsivo di cambiamento attraverso le rivendicazioni, e il sistema di concezioni ideali e la cultura della classe politica al potere nella regione come elemento in grado di tradurre in scelte di governo i contenuti delle istanze. D’altra parte, lo abbiamo visto, lo sviluppo delle politiche di welfare locale e anche dei servizi pubblici era, per i socialisti prima e per i comunisti poi, una condizione di differenziazione politica rispetto al potere centrale, un elemento anche di conflitto politico che si traduceva in pratica di governo. Si sosteneva la propria alternativa dimostrando, laddove chiamati a governare, le proprie capacità di gestione del potere in senso popolare e alternativo rispetto al potere centrale. In questo senso, credo, si possa leggere la formula di “partito di lotta e di governo”.

In questo contesto non è da sottovalutare affatto la spinta che le rivendicazioni, nonché i conflitti, sindacali estesi e con un certa preminenza da una lato erano in grado di esprimere ad una classe politica disponibile ad interpretare e dare risposta a queste rivendicazioni.

Alla base dello sviluppo del welfare locale in Emilia-Romagna c’è un combinato disposto tra conflitto e accoglimento dello stesso attraverso una declinazione in azioni di governo “anche in questo caso la regione emiliana ha avuto uno sviluppo particolare in quanto la possibilità di dare risposta alle esigenze della popolazione in fatto di servizi locali ha consentito spesso di “alzare la posta” nelle rivendicazioni, arrivando a risultati di eccellenza non toccati in altri territori. Le amministrazioni lavorarono per la modernizzazione dello spazio urbano dotando le città di servizi importanti, e finirono per dare un peso effettivo ai problemi dei cittadini. La regione dominava ad esempio la ribalta nazionale delle municipalizzate con l’assunzione diretta dei servizi pubblici. Il sostegno alle piccole e medie imprese attraverso servizi efficienti, una lungimirante politica delle infrastrutture, il potenziamento di un sistema educativo funzionale al mondo del lavoro, servirono a porre il welfare in primo piano nelle politiche municipali. Un ruolo importante in tal senso lo giocarono anche i movimenti femministi ben radicati nella regione e che portarono il mondo politico locale a un’attenzione particolare per quei servizi, come gli asili nido, fondamentali per le pari opportunità (Addabbo et al. 2011).7″

Come vedremo anche gli aspetti di pianificazione territoriale segneranno uno degli elementi per l’affermazione ed il successo del modello emiliano di welfare un quadro virtuoso, “l’urbanizzazione e la struttura demografica sono altre tematiche che hanno condizionato lo sviluppo dei welfare locali e che anche in Emilia Romagna hanno portato a risultati particolari”. Già prima dell’Unità d’Italia il territorio regionale aveva un alto livello di un’urbanizzazione incentrata su centri di un certo rilievo e non su grandi città. Caso raro per l’Italia dell’epoca il livello di popolazione aumentava a partire dal 1861 grazie al basso livello di emigrazione “con il risultato di arrivare negli anni Sessanta e Settanta a livelli di natalità molto alti rispetto ad altre regioni. Di fronte ad una popolazione con molti figli gli amministratori locali dovettero rispondere fattivamente alla necessità di dare servizi all’infanzia e ai genitori. La transizione demografica, con la diminuzione della natalità, si è compiuta più tardi rispetto al livello nazionale ma è diventata più rapida rispetto al resto del paese. Oggi la popolazione regionale è più vecchia rispetto alla media nazionale e ciò ha contribuito a impostare, in un quadro virtuoso, le politiche sociali verso i servizi agli anziani (Del Panta 1997)”.8

Infine l’ultima componente dei welfare regionali è quello del tessuto sociale, inteso “come l’insieme di soggetti estranei sia al settore pubblico che a quello più propriamente privato, in grado di proporre soluzioni importanti a problemi reali. Gli enti senza scopo di lucro affondano le radici nella cultura di questa regione già a partire dal Medioevo, fase storica che vede la costituzione di enti sia laici che religiosi con finalità di assistenza e carità. Nei secoli a seguire vedono la luce, in una prospettiva di difesa delle categorie economiche più deboli, i monti di pietà, e successivamente, per offrire una maggiore tutela delle fasce meno forti a fronte del brusco passaggio da un’economia essenzialmente agricola a una prevalentemente industriale, le società di mutuo soccorso, le banche popolari, le casse di risparmio e quelle rurali. Sia prima che dopo l’Unità i territori che oggi costituiscono la regione Emilia Romagna presentavano numeri alti nel cosiddetto “terzo settore”, segno di una realtà che, già prima dell’esistenza del welfare state, aveva un importante rapporto tra il sistema produttivo e la protezione sociale dei lavoratori e più in generale dei cittadini. Questa eredità è fondamentale ancor più oggi, in una fase, come quella attuale, nella quale è visibile il graduale ritiro dell’intervento pubblico a favore del ‘terzo settore’”.9

Ma il modello ha subito delle profonde modificazioni, modifiche sorte parallelamente alle riforme degli assetti organizzativi dei governi locali insorte all’inizio degli anni ’90, allorquando vennero inseriti dispositivi di gestione, ispirati a schemi manageriali delle imprese private, “orientati a migliorare il grado di efficienza e di efficacia dell’amministrazione. È negli anni Novanta soprattutto che si afferma l’idea delle pubbliche amministrazioni come luoghi di efficienza in quanto governati da principi valutati più efficaci nel ridurre gli sprechi. L’impiego di modelli manageriali è stato introdotto per venire incontro all’esigenza di creare spazi di autonomia della dirigenza rispetto alla politica, oltre che per favorire una mentalità e una cultura amministrativa differenti da quelli sino ad allora praticati [Battistelli 1998]”.10

Questo cambiamento non è stato univoco, anche la cosiddetta società civile ha subito modificazioni: una crescente disaffezione verso l’impegno nella militanza politica già avviata negli anni ’80, la militanza politica, vista come elemento di impegno civile, cala, in particolare tra le fasce sociali più giovani, e l’impegno sociale si trasferisce dalla politica a forme di volontariato nelle associazioni tra cui il “terzo settore”. Come scrive sempre Troilo “fu in questo periodo che si consolidò quel vasto mondo che va sotto il nome di “terzo settore” e che si è espresso in fenomeni come il volontariato organizzato, la cooperazione sociale e l’associazionismo. Queste realtà hanno mostrato una forte crescita quantitativa, una maggiore strutturazione e un crescente livello di professionalità, oltre che un riconoscimento formale da parte dello stato e dell’opinione pubblica. La crescita del ‘terzo settore’ era iniziata nel corso degli anni Settanta, si era sviluppata nel decennio successivo e arrivò a una fase di ulteriore radicamento e maturazione tra gli anni Novanta e il Duemila.11

A indurre questo cambiamento vi sono elementi strutturali come la della crisi della spesa pubblica e della conseguente diminuzione dell’intervento statale nel settore del welfare, rotta che ha permesso la concretizzazione di un nuovo ruolo per gli enti non-profit, chiamati non di rado ad una funzione sostitutiva, quanto meno di supplenza del soggetto pubblico nella produzione dei servizi nonché nella privatizzazione di alcuni di questi come nel caso delle aziende municipalizzate.

Così “il ‘terzo settore’ nelle sue varie componenti si presenta quindi attualmente come uno degli attori che a livello locale partecipa maggiormente alla creazione del sistema di welfare. La legislazione più recente non solo ha fornito alle organizzazioni non-profit un riconoscimento formale, ma le ha sottoposte a criteri più stringenti e selettivi nella concessione dei finanziamenti. Ciò ha fatto sì che buona parte delle organizzazioni di “terzo settore” abbiano iniziato in questi ultimi anni ad agire in ambiti sempre più tecnici. [D’Acunto e Musella 1995; Bova 2009].12

A un elemento però va prestata grandissima attenzione: il progressivo disimpegno nella gestione diretta dei servizi da parte dei soggetti pubblici, non è equivalso ad una riduzione della richiesta dei servizi stessi. Complici fattori sociologici come quello del progressivo invecchiamento della popolazione “si è così venuto a creare una sorta di paradosso: è lievitata la richiesta di quantità e qualità di servizi alle persone ma si è fatta strada la difficoltà di mantenerne gli elevati costi. La sfida del futuro per Bologna sarà quella di conservare gli alti standard elevati che hanno caratterizzato il welfare cittadino, ben inserito nel modello regionale, aumentando la collaborazione con le istituzioni non-profit e con gli enti privati”13.

Quando parliamo di sviluppo delle politiche di welfare locale nei comuni della nostra regione non possiamo non considerare il ruolo fondamentale avuto dalle organizzazioni sindacali, con particolare riguardo alla CGIL. La CGIL dell’ l’Emilia-Romagna ha avuto la funzione non solo sindacale, quelle che riguardano il compito dell’istituzione sociale, ma è stata portatrice di una autonoma attitudine politica. Dati questi presupposti la conflittualità diviene un’ ‘utile’ contraddizione sociale: nel senso che il carattere strutturale del conflitto presente nella società contemporanea spinge inevitabilmente alla sua regolamentazione o alla sua deflagrazione e, di conseguenza, per un verso accelera il cambiamento sociale e per l’altro conduce all’affermazione o alla negazione del principio democratico” 14.

Risultati immagini per manifestazioni operaie a bologna anni 70

Una manifestazione operaia a Bologna negli anni ’70

Secondo Marzia Maccaferri i temi alla base della politica di inclusione e avanzamento portata avanti dalla CGIL, sono tre: conflittualità, trasformazione economico-sociale e cittadinanza. Temi che determinano la politica della CGIL negli anni della costruzione del “modello emiliano”, dove la posta in gioco, usando un’espressione coniata da Claudio Sabattini, era quella di “spostare in avanti la soglia dei diritti”.

Il progresso materiale e il generale miglioramento delle condizioni di vita dei lavoratori erano al centro dell’azione del sindacato e dei partiti della sinistra in Italia come in regione. Una visione materiale richiedeva che anche la classe operaia approdasse al godimento dei frutti della società dei consumi aumentando il proprio benessere materiale. Il benessere materiale però, secondo la visione della CGIL in Emilia-Romagna, era una faccia della medaglia, l’altra non poteva che essere il benessere sociale. Nel discorso sindacale bolognese e regionale prende forma la questione dei “consumi sociali” i quali “nel quadro più ampio della creazione di un sistema di vantaggi collettivi; ambivano (…) a presentarsi come una proposta di incidere oltre il singolo individuo o nucleo familiare o segmento industriale, ma anzi in senso ampio e globale sull’intera società. A fronte di una concezione che ‘tecnocraticamente’ pretendeva l’apoliticità della pianificazione dello spazio pubblico, affermare il ruolo primario delle lotte per la casa e il diritto al trasporto pubblico efficiente mettendo al centro il conflitto (…)”15.

Il tema della casa, dei servizi, della tutela alla salute, dei nuovi bisogni sociali come la presenza di un asilo nido o scuola materna sostenuti dal sindacato ha portato a ridefinire il concetto e lo status di cittadinanza, erano i contenuti di una nuova richiesta di progresso sociale basata su elementi concreti e non astratti. Elementi che entravano nelle rivendicazioni degli operai in sede di rivendicazione, per esempio tra i volantini del Consiglio di fabbrica di un’azienda metalmeccanica si leggeva “cosa vogliamo: un asilo che non abbia tutte le carenze riscontrate attualmente e cioè più verde, più attrezzature, personale, etc. etc. Ma soprattutto vogliamo un asilo di quartiere aperto a tutti i bambini e alle loro esperienze diverse (…). La nostra proposta immediata è quella di far uscire dalla fabbrica il nido – nelle immediate vicinanze (…). Le imprese dovranno farsi carico di questi costi e di altri costi relativi ad importanti servizi sociali che interessano i lavoratori.16

La fabbrica non solo era luogo di lavoro, sede circoscritta di un avanzamento o meno salariale o delle condizioni generali di lavoro, la fabbrica era al centro dello spostamento in avanti della soglia dei diritti di tutta la comunità. Un’azione rivendicatrice nella fabbrica non solo andava a vantaggio dei lavoratori ma di tutta la cittadinanza, il conflitto sindacale diventava strumento per la progressione delle condizioni di vita della collettività.

Negli anni settanta, proprio quando il “modello emiliano” raggiunge il proprio apogeo questa azione di rivendicazione non avviene da un fronte unico composto da organizzazione sindacale e partito da un lato, padronato dall’altro. In questi anni gli enti locali, stragrande maggioranza dei quali guidati dalle sinistre a trazione PCI, teorizzano e praticano la propria “terzietà”. In questo quadro, quindi, il sindacato non solo diventa motore anche di un’azione politica saldando “nuovi bisogni socio-politici ad antiche rivendicazioni tradunioniste (…)” ma si trasforma “in una sorta di ‘centro d’intervento’ per i diritti dei cittadini, da quello allo studio a quelli dei consumatori, al diritto alla casa, (…)”17

1 N. Bellini, Il socialismo in una regione sola. Il Pci e il governo dell’industria in Emilia Romagna, Il Mulino, n.5, 1989

2 G. Fanti, intervento alla I Conferenza regionale del Pci, Bologna giugno 1959, in I Comunisti in Emilia Romagna, Documenti e Materiali, a cura di Pier Paolo D’Attorre, 1981

3 F. Anderlini, Terra rossa. Comunismo ideale, socialdemocrazia reale. Il Pci in Emilia Romagna, Istituto Gramsci Emilia Romagna, 1990

4 G. Fanti, intervento alla I Conferenza regionale del Pci, Bologna giugno 1959, in I Comunisti in Emilia Romagna, Documenti e Materiali, a cura di Pier Paolo D’Attorre, 1981

5 M. Troilo, La Regione Emilia-Romagna e il welfare state dagli anni 70 a oggi, in Bologna futuro, a cura di C. De Maria, Clueb, Bologna, 2012, pag. 92

6 M. Troilo, La Regione Emilia-Romagna e il welfare state dagli anni 70 a oggi, in Bologna futuro, a cura di C. De Maria, Clueb, Bologna, 201, pag. 94

7 M. Troilo, Bologna e il Welfare locale, appunti per una storia, https://ladigacivile.eu/

8 M. Troilo, ibidem

9 M. Troilo, ibidem

10 M. Troilo, ibidem

11 M. Troilo, ibidem

12 M. Troilo, ibidem

13 M. Troilo, ibidem

14 M. Maccaferri, in L. Baldissara e A. Pepe, Operai e sindacati a Bologna. L’esperienza di Claudio Sabattini (1968-1974), Ediesse, Roma, 2010, pag. 351

15 M. Maccaferri, ibidem, pag.403

16 Documento del Comitato Esecutivo Unitario sulla iniziativa per le lotte sociali, in M. Maccaferri, ibidem, pag. 385

17 M. Maccaferri, in L. Baldissara e A. Pepe, Operai e sindacati a Bologna. L’esperienza di Claudio Sabattini (1968-1974), Ediesse, Roma, 2010, pag. 381

 

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