Il regionalismo differenziato

Di Eugenio Pari

Con la riforma del Titolo V della Costituzione, l’art. 116 ha previsto per le Regioni la possibilità di introdurre “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117”. La distinzione tra materie concorrenti Stato/Regione e di esclusiva competenza statale viene riportata nello schema sottostante.

 

 

Materie concorrenti ex art. 117 c. 3 Costituzione
Materie di potestà legislativa esclusiva statale
ex art. 117 c. 2 Costituzione
– rapporti internazionali e con l’Unione europea delle regioni;
– commercio con l’estero;
– tutela e sicurezza del lavoro;
– istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale;
– professioni;
– ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi;
– tutela della salute;
– alimentazione;
– ordinamento sportivo;
– protezione civile;
– governo del territorio;
– porti e aeroporti civili;
– grandi reti di trasporto e di navigazione;
– ordinamento della comunicazione;
– produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia;
– previdenza complementare e integrativa;
– coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;
– valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali;
– casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale;
– enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile
dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie;
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull’istruzione;
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;
s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

Lo stesso art. 116 della Costituzione prevede la possibilità per le Regioni di indire un referendum consultivo sulla questione, possibilità utilizzata da Veneto e Lombardia, mentre l’Emilia-Romagna ha promosso un iter istituzionale deliberativo dei propri organi legislativi (Consiglio e Giunta).
L’iniziativa sul regionalismo differenziato, come stabilito dal 3 comma dell’art. 116 della Costituzione, spetta alle regioni che, a loro volta, avviano una procedura negoziale con il Governo, coinvolgendo con ruolo vincolante gli Eni locali.
Il Governo è tenuto a presentare alle Camere il disegno di legge che recepisce l’intesa sottoscritta con la regione, la legge è approvata con la maggioranza assoluta di ciascuna Camera.
I precedenti tentativi di portare a compimento ulteriori condizioni di autonomia promossi da Toscana (2003), Lombardia (2006/2007), Veneto (2006/2007) e Piemonte (2008) è mai giunto a compimento.
Le materie su cui l’Emilia-Romagna ha incentrato la proposta di autonomia differenziata sono1:
tutela e sicurezza del lavoro, istruzione tecnica e professionale;
internazionalizzazione delle imprese, ricerca scientifica e tecnologica, sostegno all’innovazione;
territorio e rigenerazione urbana, ambiente e infrastrutture;
tutela della salute;
competenze complementari e accessorie riferite alla governance istituzionale e al coordinamento della finanza pubblica.
Per ciò che riguarda la Lombardia, come detto, a differenza dell’Emilia-Romagna ha promosso un referendum consultivo che ha avuto luogo il 22 ottobre 2017, l’esito della consultazione referendaria, alla quale hanno partecipato circa il 38% degli aventi diritto, è stata la seguente: il SI ha conseguito il 95,3%, i NO il 4% circa le schede bianche sono state pari al 0,8% circa.
Le materie da mettere a principio della trattativa con il Governo sono riunite nelle seguenti 6 aree principali, che tendono a ricomprendere tutti gli ambiti materiali di cui all’articolo 116.

Infine, per ciò che riguarda il Veneto anche qui il 22 ottobre si è svolto il referendum, riportando il seguente risultato: i partecipanti sono stati il 57,2% degli aventi diritto, i SI sono stati pari al 98,1%, i No hanno riportato l’1,9%, le schede bianche sono state lo 0,2% mentre quelle nulle sono state pari al 0,3%.
Di fatto le materie che la proposta che la Regione Veneto ha avanzato in materia di autonomia sono le stesse della Lombardia.
Vi sono elementi di differenziazione metodologica fra le proposte delle tre regioni, ma nello specifico delle materie oggetto di confronto con il Governo “Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto avranno autonomia legislativa e organizzativa (e corrispondenti stabili risorse finanziarie) in materia di politiche attive del lavoro. L’obiettivo dichiarato è quello di rafforzare l’azione pubblica in tale ambito”1.
Per ciò che riguarda l’Emilia-Romagna in tale competenza la Regione che ha assunto le competenze dei Centri per l’impiego con un’organizzazione a rete dei servizi, garantirà “politiche attive e passive del lavoro, fondato sulla cooperazione tra le istituzioni territoriali e sulla collaborazione di soggetti pubblici e privati”2.
In materia di istruzione Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto avranno competenza sulla programmazione dell’offerta di istruzione regionale. Le tre regioni, per ciò che concerne la programmazione definita in autonomia, provvederanno, attraverso un Piano pluriennale adottato d’intesa con l’Ufficio scolastico regionale, a definire la dotazione dell’organico e ad attribuirlo alle singole scuole sottostando ai seguenti vincoli: salvaguardia dell’assetto statale dei percorsi di istruzione e rispetto delle relative dotazioni organiche.
Nel rispetto del vincolo della copertura delle spese, introdotto in Costituzione con l’introduzione dell’art. 81 il quale, come noto, prevede che “ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte”. Ferma restando la potestà legislativa esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e la potestà legislativa per la determinazione dei princìpi fondamentali in materia di tutela della salute da parte dello Stato, l’Emilia-Romagna, la Lombardia e il Veneto, in materia di salute propongono3:
Una maggiore autonomia finalizzata a rimuovere specifici vincoli di spesa in materia di personale stabiliti dalla normativa statale;
Una maggiore autonomia in materia di accesso alle scuole di specializzazione, ivi incluse: a) la programmazione delle borse di studio per i medici specializzandi; b) l’integrazione operativa dei medici specializzandi con il sistema aziendale. Una peculiarità della Lombardia: l’autonomia si estende alla determinazione del numero dei posti dei corsi di formazione per i medici di medicina generale;
Possibilità di stipulare, per i medici, contratti a tempo determinato di “specializzazione lavoro”;
Spetta alle regioni definire le modalità per inserire i medici titolari del contratto di “specializzazione lavoro” nell’attività delle strutture del SSN, fermo restando che il contratto non dà diritto all’accesso ai ruoli nel SSN né all’instaurazione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato;
Possibilità di stipulare accordi con le Università del rispettivo territorio: a) per l’integrazione operativa dei medici specializzandi con il sistema aziendale (Emilia-Romagna e Veneto); b) per rendere possibile l’accesso dei medici titolari del contratto di “specializzazione lavoro” alle scuole di specializzazione58 (Emilia-Romagna e Veneto); c) per l’avvio di percorsi orientati alla stipula dei contratti a tempo determinato di “specializzazione lavoro” (Lombardia);
Una maggiore autonomia nello svolgimento delle funzioni relative al sistema tariffario, di rimborso, di rimunerazione e di compartecipazione, limitatamente agli assistiti residenti nella regione;
Una maggiore autonomia nella definizione del sistema di governance delle aziende e degli enti del SSN;
Possibilità di sottoporre all’Agenzia italiana del farmaco (AIFA) valutazioni tecnico-scientifiche relative all’equivalenza terapeutica tra diversi farmaci;
Competenza a programmare gli interventi sul patrimonio edilizio e tecnologico del SSN in un quadro pluriennale certo e adeguato di risorse;
Una maggiore autonomia legislativa, amministrativa e organizzativa in materia di istituzione e gestione di fondi sanitari integrativi. Il Veneto avrà anche: una maggiore autonomia in materia di gestione del personale del SSN, inclusa la regolamentazione dell’attività libero-professionale e la facoltà, in sede di contrattazione integrativa collettiva, di prevedere, per i dipendenti del SSN, incentivi e misure di sostegno, anche avvalendosi di risorse aggiuntive regionali, da destinare prioritariamente al personale dipendente in servizio presso sedi montane disagiate.
In tema di distribuzione ed erogazione dei farmaci, l’Emilia-Romagna avrà: competenza a definire, sotto profili qualitativi e quantitativi, le forme di distribuzione diretta dei farmaci per la cura dei pazienti soggetti a controlli ricorrenti. Competenza a garantire che le Aziende sanitarie eroghino direttamente i medicinali per i pazienti in assistenza domiciliare, residenziale e semiresidenziale e ad adottare direttive che impongono alla struttura pubblica di fornire direttamente i farmaci ai pazienti nel periodo immediatamente successivo al ricovero ospedaliero o alla visita specialistica ambulatoriale. L’obiettivo è quello di garantire la continuità assistenziale.
In materia di tutela ambientale, nel rispetto dei principi costituzionali di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” e di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, le tre regioni padane propongono gli interventi4 riportati nellaseguente tabella:

Proposte delle tre regioni (Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto) in materia di tutela ambientale riguardo al regionalismo differenziato
In materia di difesa del suolo, tutela delle acque dall’inquinamento e gestione delle risorse idriche
Emilia-Romagna: programmazione triennale degli interventi di difesa del suolo e della costa regionali e programmazione triennale degli interventi finalizzati all’attuazione delle misure previste dal Piano di tutela delle acque.

In materia di gestione dei rifiuti
Emilia-Romagna e il Veneto l’ individuazione degli ambiti territoriali ottimali – ATO – per la gestione integrata dei rifiuti urbani
Veneto: indirizzi agli ATO per l’ottimizzazione della raccolta differenziata dei rifiuti e per l’omogeneizzazione dei costi di servizio
Veneto: in conformità ai criteri generali stabiliti a livello statale, individuazione delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti in ragione delle caratteristiche del territorio
Emilia-Romagna e Lombardia: sottoscrizione di accordi con altre regioni per consentire l’ingresso, nel proprio territorio, di rifiuti derivanti dal trattamento di rifiuti urbani non differenziati prodotti nell’altra regione, al fine di smaltirli negli impianti situati nel territorio della regione ad autonomia differenziata. La regione ricevente si riserva la possibilità di fissare un’addizionale progressiva e proporzionata ai quantitativi
Emilia-Romagna: sottoscrizione, con enti pubblici, imprese, soggetti pubblici o privati e associazioni di categoria, di accordi di programma che abbiano ad oggetto la gestione, anche sperimentale, di attività e impianti finalizzati a trattare, ai fini di una loro valorizzazione, rifiuti e acque reflue

In materia di bonifica dei siti inquinati
Emilia-Romagna: programmazione triennale degli interventi finalizzati alla bonifica dei siti contaminati di interesse regionale, nonché alla rimozione dell’amianto
Lombardia e Veneto: attraverso accordi con il Governo, gestione dei finanziamenti statali destinati alla bonifica dei siti di interesse nazionale (SIN) presenti nel territorio regionale. Nell’ambito della procedura di bonifica dei SIN sono tassativamente enumerate le funzioni che la regione può svolgere (controllo, vigilanza, sanzione, individuazione del responsabile della contaminazione, elaborazione dei piani di intervento), mentre viene espressamente escluso che la regione possa individuare i SIN
In materia di tutela dell’aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera
Emilia-Romagna: programmazione triennale degli interventi finalizzati all’attuazione delle misure previste dai Piani di risanamento della qualità dell’aria
In materia di prevenzione e ripristino ambientale

Lombardia e Veneto: funzioni amministrative di prevenzione e ripristino ambientale (esclusi i siti di interesse nazionale e fatti salvi gli obblighi dell’operatore). La regione ha comunque l’obbligo di comunicare le misure di prevenzione e ripristino ambientale al Ministro dell’ambiente. È previsto il potere sostitutivo ministeriale in caso di inerzia della regione

In materia di aree protette

Emilia-Romagna: programmazione triennale degli interventi finalizzati alla conservazione e valorizzazione delle aree protette regionali e dei siti della rete Natura 2000
Lombardia: codecisione, d’intesa con gli enti gestori delle aree protette, per l’adozione di determinazioni relative ai prelievi faunistici e agli abbattimenti selettivi necessari a ricomporre squilibri ecologici nelle aree protette regionali
Rapporti internazionali e con l’Unione europea (1)
Tipologia di atto/procedure
Modalità di coninvolgimento regionale
Regioni
Atti dell’UE
Rafforzamento della partecipazione regionale alla formazione – per la Lombardia anche all’attuazione e all’esecuzione – nelle materie oggetto di autonomia differenziata
Emilia-Romagna
Lombardia
Veneto
Accordi internazionali
Rafforzamento della partecipazione regionale all’attuazione e all’esecuzione, specie nelle materie oggetto di autonomia differenziata
Lombardia
Accordi con gli Stati confinanti che hanno immediata ricaduta sul territorio regionale
Partecipazione alla preparazione, sviluppando forme di consultazione tese a valorizzare le relazioni, anche internazionali, che possono concorrere allo sviluppo dei rapporti della società regionale e delle rappresentanze economiche e sociali, negli ambiti e nei limiti dell’autonomia differenziata. Le forme di consultazione sono disciplinate da intesa tra la regione e lo Stato
Lombardia
Relazioni transfrontaliere e cooperazione transfrontaliera delle collettività e autorità territoriali
Impegno del Governo e della regione per la loro intensificazione

Emilia-Romagna
Veneto
Strategia della Commissione europea di cui alla risoluzione del Parlamento europeo del 16 gennaio 2018 in ordine al rafforzamento e allo sviluppo delle strategie macroregionali (SMR) e dei programmi di azione che fanno parte
della Strategia Obiettivo 2014-2020
Cfr. la scheda “La politica regionale dell’UE e le strategie macroregionali”
Impegno del Governo a favorire la Strategia.
Per l’Emilia-Romagna: impegno del Governo a sostenere l’azione della regione nella politica europea delle SMR, anche supportando il ruolo svolto dalla regione quale autorità capofila nello sviluppo della regione EUSAIR (Strategia dell’UE per la Regione adriatico- ionica)
Emilia-Romagna
Veneto
Protocolli aggiuntivi alla Convenzione quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività e autorità territoriali, stipulata nell’ambito del Consiglio d’Europa a Madrid il 21 maggio 1980 e ratificata dalla legge n. 948 del 1984
Presentazione di un disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, per consentire alla regione di operare più incisivamente nell’ambito della cooperazione transfrontaliera

 

1 Servizio studi Senato – Ufficio ricerche sulle questioni regionali e delle autonomie locali, Il regionalismo differenziato e gli accordi preliminari con le regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto, maggio 2018 – n. 16, pag. 19

2 Servizio studi Senato – Ufficio ricerche sulle questioni regionali e delle autonomie locali, ibidem, pag. 22

 

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